Le 25 mai 2011, le décret 11/2011 est publié au Bulletin de la République (Boletim da República) du Mozambique (República de Moçambique 2011)1. Il concerne la création de l’ANAC, l’Administration nationale des aires de conservation (Administração Nacional das Áreas de Conservação). Cet organisme est une nouveauté dans le paysage institutionnel mozambicain : depuis 2001, c’était la Direction nationale des aires de conservation (DNAC – Direcção Nacional das Áreas de Conservação) qui, au sein du ministère du Tourisme, était en charge de la gestion des aires de conservation, tels que les parcs nationaux2. Or, contrairement à la DNAC, l’ANAC est un organisme public, doté de la personnalité juridique et d’une autonomie administrative, financière et patrimoniale, tout en étant placée « sous la tutelle du ministre qui supervise le secteur des aires de conservation » (República de Moçambique, 2011 : 241).

Ce décret 11/2011 est la « seule trace visible, observable » (Blundo 2003 : 77) d’un long processus d’action publique qui a réuni, à partir de 2008, tout un ensemble d’acteurs : des représentants de l’État issus de différents ministères (Tourisme, Agriculture, Coordination environnementale, Pêches), des bailleurs de fonds (Agence française de développement [AFD], la Gesellschaft für Internationale Zuzammenarbeit – Agence allemande de coopération internationale [GIZ], la Banque mondiale) et des organisations internationales de conservation (World Wildlife Fund [WWF], Union internationale pour la conservation de la nature [UICN]). Sous l’impulsion du projet TFCA (Transfrontier Conservation Areas) de la Banque mondiale au sein du ministère du Tourisme, dont l’agenda était notamment de réformer le secteur de la conservation, ces acteurs ont multiplié les rencontres, les séminaires et les rapports d’études.

Qu’en est-il de la genèse de ce texte officiel ? Grâce à quels matériaux, quels documents, bref grâce à quelles sources rendre compte des différentes étapes de l’action publique, lesquelles permettent d’expliquer le cheminement ayant conduit à ce résultat ?

Dans le cadre de ma thèse de doctorat (Nakanabo Diallo 2013), portant sur les politiques publiques de conservation de la nature au Mozambique dans un régime d’aide internationale, ma première enquête de terrain a eu lieu d’avril à juillet 2009. Elle a coïncidé avec une période remarquable de refonte du paysage institutionnel du secteur de la conservation dans le pays. Outre la rédaction d’une Politique de conservation, sous la houlette du projet TFCA3, il s’agissait de créer une nouvelle entité administrative en charge des aires de conservation. L’élaboration des statuts de la nouvelle agence a représenté une occasion idoine pour mon enquête. Mon objectif était de mettre à jour les marges de manœuvre à géométrie variable des différents acteurs en présence (bailleurs de fonds, ministères, ONG) dans la réforme en général et dans la formulation de ces statuts spécifiquement, pour tâcher de comprendre si et en quoi l’État était à même de piloter l’action publique.

Mener cette enquête alors que la formulation des statuts de cette agence était en cours présentait plusieurs avantages : il était a priori possible d’avoir accès à la plupart des acteurs impliqués dans cette formulation, et donc de multiplier les entretiens. Ces entretiens (une trentaine lors de ce premier terrain) ont permis de mettre en lumière des discours et des représentations différenciés. Même si, sans surprise, j’ai été régulièrement confrontée à la langue de bois, ces entretiens ont été des matériaux très importants qui ont nourri mon analyse. Les études de bailleurs relativement à l’opportunité de la création de la nouvelle entité en charge de la conservation ont également été des sources essentielles dans mon entreprise de cartographie des acteurs, des visions du monde en jeu et des intérêts en compétition.

Depuis quelques années en effet, une série de rapports et d’études commandés par des bailleurs de fonds insistaient en particulier sur la nécessaire création d’une agence autonome qui remplacerait la DNAC. Celle-ci aurait des moyens conséquents et serait resserrée autour de spécialistes des questions de conservation. Comme le soulignait un haut fonctionnaire, à la tête du projet TFCA :

La nouvelle agence, c’est une dynamique d’alignement sur le reste du monde. Le fait qu’elle soit para-étatique permet une libération des pressions de l’État. Comme ça l’argent va directement aux projets4.

Ces rapports et études ont donc constitué une première série de sources, permettant de retracer la genèse du décret, et en particulier la configuration d’acteurs et de mots d’ordre au cœur du processus. Cette méthode institutionnelle est classique en sociologie de l’action publique. Elle permet de connaître les acteurs officiellement mandatés ou impliqués dans la politique publique. La deuxième série de sources, également classiques dans la discipline (Bongrand et Laborier 2005 ; Pinson et Sala Pala 2007), a consisté en la multiplication d’entretiens avec les acteurs directement impliqués dans la fabrique du texte. Ces acteurs ont été identifiés grâce à la littérature grise, mais aussi et surtout grâce à un acteur-clé du projet TFCA, coordinateur du groupe de conservation (voir infra) qui était en lien direct avec la plupart des parties prenantes. Mes relations de confiance avec cet enquêté ont été essentielles en termes de prise de contact et d’obtention d’entretiens avec de nombreux acteurs, le plus souvent via leur numéro de téléphone portable et/ou leur adresse électronique professionnelle ou personnelle. La confiance instaurée était accentuée sans doute par ma nationalité franco-burkinabé – doublement bienvenue, puisque n’étant pas associée à l’ancien colonisateur portugais et car la figure de Thomas Sankara bénéficie d’une aura remarquable dans ce pays anciennement marxiste5.

Pour rendre compte des pratiques administratives et les comprendre, il était aussi fondamental de pouvoir s’appuyer sur les pratiques professionnelles en train de se faire de ces acteurs. Une telle approche requiert en particulier de faire un matériau d’enquête de ce que Chatriot (2013) appelle « le papier », c’est-à-dire les documents non officiels – comme les dossiers, les ébauches – fruits du travail des acteurs mais aussi supports de leurs activités administratives quotidiennes. Chatriot souligne ainsi combien ce type de matériau est le premier des témoins de l’activité d’une administration (et par extension, dans mon cas, de l’activité de tout un ensemble d’acteurs, étatiques et non étatiques), ces documents conservant la trace des versions préparatoires, ou encore des transmissions entre services. Ma présence presque quotidienne dans les couloirs du ministère du Tourisme m’a permis d’avoir accès aux archives du projet TFCA. Celles-ci étaient conservées dans un bureau avec quelques armoires remplies de cartons non triés. Avec l’aval du directeur du projet, j’ai pu y passer plusieurs jours, et ce faisant avoir accès à ces sources « papier » qui ont constitué une troisième catégorie de matériaux pour mon enquête. La plupart des documents parcourus m’ont permis d’entreprendre un travail de genèse du secteur de la conservation depuis l’époque coloniale, particulièrement du point de vue de l’histoire réglementaire. Des dossiers de correspondance entre ministères ont également contribué à affiner ma cartographie des institutions présentes depuis plusieurs décennies.

Un quatrième et dernier type de sources a constitué une clé pour révéler l’entreprise de fabrique de la nouvelle réglementation du secteur : les sources de type numérique6. Il était d’une part usuel de communiquer avec mes enquêtés par SMS ou courriel, et le petit groupe d’interconnaissance (mêlant acteurs étatiques et non étatiques) était en partie fondé sur des pratiques informelles, comme des réunions sortant du cadre très formel des relations État-bailleurs (voir infra). On peut dire que la communication par téléphone portable ou par courriel personnel entre les enquêtés est un fort indicateur de la nature et des modalités de cette enquête de terrain faite de relations interpersonnelles, d’informalité dans les échanges et de rapports de confiance. Appeler des personnes sur leur portable, leur envoyer des SMS ou des courriels m’a en quelque sorte été imposé par le terrain. C’est dans ce contexte que mon adresse de messagerie électronique a été ajoutée à une série d’autres adresses dans le cadre d’envois groupés à des d’acteurs directement impliqués dans l’action publique de la conservation. Circulaient par courriel des documents qui consistaient en des ébauches des textes réglementaires au cœur de mon enquête. D’autres documents du même type m’ont par ailleurs été communiqués par l’entremise de clés USB. Dans les deux cas, il s’agissait certes toujours d’éléments « papier », tel que défini par Chatriot, ou encore de « paperasserie » (Weller 2018) mais diffusés par voie numérique et parfois à des étapes d’ébauche et de brouillon qui ne sont pas toujours conservées et archivées quand il s’agit de « papier ». Les moyens d’accès à ces documents que sont le courriel et la clé USB ont ce faisant été déterminants pour mon travail, et ont représenté une voie bienvenue pour pallier la difficulté, en général, à appréhender et à comprendre l’État au concret – la littérature grise, les entretiens, le « papier » et les textes réglementaires étant insuffisants en la matière.

Ainsi, une étude des textes en train de se faire, encore ébauches ou brouillons, qui étaient justement évoqués en entretiens, m’a permis de mettre en lumière le cheminement de ce processus de formulation7. Comme le souligne Charvollin (2003), les notes et les ébauches sont à la fois des documents papier et des tissus de relations. Ce tissu de relations est précisément l’action publique en train de se faire. Dans la mesure où l’accès aux archives étatiques est fortement contraint et limité8, l’accès à ces matériaux numériques m’a permis de pénétrer la machine bureaucratique, de pallier l’absence d’archives systématiques, et d’aller au-delà des seules traces visibles, c’est-à-dire de mettre l’accent sur le non-dit, l’officieux et le « hors-champ », tels les mésententes et les agendas différenciés – mais aussi et surtout sur le poids de l’État dans l’action publique9.

Ces matériaux numériques s’apparentent à ce que la littérature en anglais met en lumière sous l’expression de « bureaucratic paperwork », c’est-à-dire des écrits non officiels10 qui sous-tendent la production de textes réglementaires. Leur étude correspond, dans le cadre d’une sociologie de l’action publique, à une ethnographie des documents administratifs et de leur production. Elle s’inscrit notamment dans la veine des travaux de Weller (1999 ; 2018) et de ceux portant sur la matérialité des bureaucraties11. La question du statut de ces documents se pose : s’agit-il de sources privées ? Si oui, comment les utiliser dans mon étude, d’un point de vue éthique ? D’un point de vue méthodologique, qu’en est-il de ma présence dans ces envois groupés de courriels : s’apparente-elle à de l’observation ethnographique classique ? Ce type de sources permet d’interroger la posture du·de la chercheur·e en sociologie de l’action publique, en termes d’engagement dans les institutions, au cœur de la machine bureaucratique – et dans mon cas du monde partagé entre État et acteurs de l’aide internationale.

Enquête dans deux forums d’acteurs

Par un heureux hasard, un ami mozambicain avait des liens de parenté avec l’une des secrétaires du projet TFCA. Grâce à elle, j’ai obtenu rapidement le premier entretien de mon enquête, fin avril 2009, avec le coordinateur du projet. Étant recommandée par la parente de mon ami, cet entretien fut le premier d’une longue série, une relation de confiance s’étant rapidement installée – et mon statut de doctorante travaillant sur les questions de conservation au Mozambique étant clairement établi. Grâce à lui, je compris que deux forums d’acteurs étaient centraux dans le processus que j’étudiais.

Le premier de ces forums était le groupe de conservation, un groupe informel de rencontre entre État et bailleurs créé en 2007. Une fois par mois environ, plusieurs bailleurs se réunissaient avec des représentants du ministère du Tourisme, et singulièrement du projet TFCA, pour évoquer la réforme en cours, c’est-à-dire la rédaction de la Politique de conservation ainsi que les statuts de la future entité en charge des aires de conservation. Au bout de quelques semaines, j’ai pu mener des entretiens avec la plupart des membres du groupe de conservation : projet TFCA, AFD, GIZ, Banque mondiale, WWF. Désormais « connue » de ces acteurs, j’ai demandé au coordinateur du projet TFCA, qui était également le coordinateur informel du groupe de conservation, si je pouvais assister à l’une de leurs réunions. Après concertation avec plusieurs membres du groupe, ma requête a été acceptée, et j’ai pu assister à une réunion au ministère du Tourisme, le 2 juillet 2009. La question de la future entité y fut longuement abordée, mais essentiellement sous la forme d’un échange d’informations entre le chef du projet TFCA et des bailleurs.

Assister à cette réunion a été riche d’informations à bien des égards, en particulier concernant l’observation des positionnements des uns et des autres, et du contrôle de l’information, cette dernière étant clairement du côté du projet TFCA, pilote de la réforme. Si les questions des bailleurs étaient précises et semblaient pousser dans le sens d’une entité la plus autonome possible de l’État, il n’était pas possible de savoir où en était exactement la rédaction des statuts d’une part, et en quoi les propositions des uns et des autres étaient prises en compte (ou pas) d’autre part. En d’autres termes, l’observation de cette réunion, si elle a été importante pour confirmer ou infirmer des hypothèses, et pour matérialiser la configuration des acteurs de mon étude, ne m’a pas permis de comprendre et de rendre compte de la fabrique au concret des statuts de la future entité. Cela d’autant plus que je compris au fur et à mesure que si les agents du projet TFCA étaient aux manettes de la réforme, la rédaction proprement dite des statuts relevait en dernier ressort d’un comité interministériel, composé de représentants des ministères du Tourisme, de l’Agriculture et des Pêches.

Ce comité interministériel est le second forum d’acteurs au cœur du processus étudié. Il forme l’antichambre du Conseil des ministres : c’est lui qui valide les textes qui seront ensuite authentifiés par le Conseil puis publiés dans le Bulletin de la République. Ce comité représente la boîte noire de la machine bureaucratique : celle à laquelle les bailleurs n’ont pas accès (Griffiths 2003) et donc sur laquelle ils perdent prise en termes d’influence directe sur le processus de la fabrique réglementaire, et celle où le·la chercheur·e en sciences sociales ne peut pas (sauf exception) pénétrer. J’ai pu certes obtenir un entretien avec le représentant du ministère du Tourisme, mais sans parvenir à entrer de manière approfondie dans le processus de l’élaboration de ces statuts. C’est par la voie du numérique que j’ai finalement été à même de comprendre ce processus, et de mettre en lumière le positionnement précis des uns et des autres d’une part, et l’évolution mois par mois du texte proprement dit d’autre part.

Échanges numériques et partage d’informations

J’appris au cours d’un entretien que les membres du groupe de conservation échangeaient des courriels via des envois groupés à leurs adresses électroniques individuelles. Au cours du mois de juin 2009, le coordinateur du groupe de conservation, après quelques jours de réflexion (et sans doute de discussion avec d’autres membres du groupe), accepta de m’intégrer aux échanges du groupe. Les échanges étaient adressés à quarante-cinq membres, plus ou moins actifs et présents lors des réunions du groupe, et plus ou moins réactifs aux courriels envoyés. Ces membres étaient des représentants de bailleurs multilatéraux et bilatéraux, comme la Banque mondiale, le PNUD, la FAO, l’AFD, l’USAID et la GTZ, mais aussi d’associations internationales de conservation (comme le WWF), des représentants de ministères (comme les Pêches), et des associations mozambicaines de conservation (comme le Centro Terra Viva). Sur les quarante-cinq membres de la liste, vingt m’avaient reçue au moins une fois en entretien. Pour presque la moitié du groupe, on peut donc supposer que j’étais a priori identifiée, d’autant que je pris part à une réunion du groupe en juillet 2009 (voir supra). Le plus souvent, les messages étaient envoyés par le coordinateur du projet TFCA, pour fixer les dates et l’ordre du jour des rencontres du groupe, ainsi que pour partager des documents, en l’occurrence : les minutes des réunions précédentes, les ébauches de la Politique de conservation, de la loi de conservation, et des statuts de la future entité en charge des aires de conservation12.

J’ai été associée à ces envois groupés entre juin 2009 (la réception du premier courriel date du 30 juin) et fin 2009. Ne recevant alors plus de messages, j’en ai demandé la raison au coordinateur du projet lorsque je le rencontrai à nouveau lors de mon deuxième séjour au Mozambique, qui commença en février 2010. Un peu embarrassé, il accepta d’inclure à nouveau mon adresse électronique aux envois groupés, sans m’expliquer pourquoi elle n’y figurait plus.

Je reçus en tout cinq messages entre juin 2009 et décembre 2009, puis neuf messages entre avril 2010 et avril 2011, le 12 avril étant la date du dernier reçu (on peut donc imaginer que mon adresse électronique a été à nouveau supprimée de l’envoi groupé, mais je n’en ai pas eu la confirmation). Il y a donc eu relativement peu de messages. Outre le coordinateur du projet TFCA, les autres acteurs actifs – se manifestant par la confirmation de leur présence aux réunions, par des suggestions d’ajouts de points à l’ordre du jour ou l’envoi de documents (comme des rapports ou compte rendu de séminaires) – étaient les représentants de l’AFD, du GIZ et du WWF. Autrement dit, ces courriels cultivaient une partie de la vie du groupe de conservation, à savoir un espace d’archivage de documents, et correspondaient aussi à une dynamique de « participation » (ou du moins d’invitation formelle à participer de la part du projet TFCA) particulièrement mise en avant dans le monde de l’aide internationale (Cooke et Kothari 2001) mais sans que n’apparaissent des débats et des lignes de clivage, et surtout sans que rien n’y soit décidé. Enfin, le faible nombre de ces courriels indique que les échanges et les discussions entre les membres du groupe avaient surtout lieu physiquement, lors des réunions auxquelles précisément je n’ai pu assister qu’une seule fois.

Je n’ai moi-même jamais écrit ou réagi aux messages. Dans la mesure où tous les destinataires étaient visibles, je l’étais aussi. De fait, à chaque envoi, l’ensemble des correspondants étaient visibles en en-tête de chaque message. Autrement dit, la visibilité de chaque membre était immédiate et transparente à chaque envoi de message électronique. Or, c’est bien le coordinateur du groupe TFCA qui a consenti à ma présence sur ce groupe d’envoi : cette présence a été, par lui, acceptée et reconnue comme légitime, au moins pendant la première période. Si mon ajout au groupe d’envois n’a jamais été publiquement annoncé, il n’était néanmoins pas caché. Cependant, on peut considérer que les autres membres du groupe n’ont pas été explicitement informés de mon ajout (tous ne l’ont peut-être même pas remarqué) et n’y ont donc jamais non plus explicitement consenti.

Deux commentaires peuvent être faits à ce stade.

Le premier concerne la disparition de mon adresse électronique entre mon premier et mon deuxième terrain, et peut-être la seconde suppression au printemps 201113. Dans la mesure où il ne s’agissait pas d’une liste de diffusion, n’importe quel membre du groupe a pu supprimer mon nom du groupe d’envoi (sans forcément qu’il y ait eu concertation sur ce point avec les autres membres). Il m’a donc été impossible de déterminer l’origine de cette suppression. La réaction embarrassée du coordinateur du projet TFCA laisse supposer que des discussions ont eu lieu entre membres du groupe de conservation, et que ma présence dans le groupe a finalement été jugée malvenue ou plus d’actualité. Si ma présence avait été plus ou moins acceptée, ces désinscriptions successives des envois groupés semblent indiquer des résistances réelles de certains des membres mais sans que cela ne soit jamais explicité. On peut dire que mon enquête et ma collecte de matériaux via cet espace numérique se sont situées entre résistances et autorisation, au moins partielle.

Ma position fragile et ambiguë révèle la sensibilité des questions discutées dans les échanges, dans la mesure où il s’agissait d’un travail en cours sur des textes réglementaires. On peut surtout s’interroger sur la nature confidentielle des documents échangés, dans un contexte où à aucun moment il n’y a eu de demande nette de confidentialité à mon endroit. Ces échanges étaient confidentiels en ce que ces documents étaient censés ne circuler qu’entre les membres du groupe – ils s’apparentent en ce sens à des sources privées. Mais dans la mesure où ma présence avait été acceptée lors de la réunion du 2 juillet 2009, de même que ma présence temporaire sur la liste, on peut estimer que, du moins pendant une période, ma position de doctorante a été acceptée et reconnue comme pouvant relever de ce cercle de confidentialité. On peut aussi considérer que ma présence dans cet espace (et mon absence de participation) équivalait à de l’observation directe, et donc à l’acceptation tacite par les membres du groupe à la diffusion et à l’exploitation pour mes recherches de ce qui y était échangé.

Ensuite, le mode de fonctionnement du groupe de conservation, je l’ai dit, était avant tout informel. Si dans le cadre de la nouvelle architecture de l’aide, une trentaine de groupes de travail formels ont été mis en place au début des années 2000, avec notamment un groupe de l’environnement, le groupe de conservation s’est établi comme un sous-groupe informel dudit groupe de l’environnement. Cette création est essentiellement due au constat de certains acteurs, à commencer par le directeur de l’AFD et l’équipe du projet TFCA, de l’absence d’un espace spécifiquement dédié aux questions de conservation, alors même que s’amorçait l’élaboration de la Politique de conservation. Le projet TFCA ayant comme mandat de formuler la Politique (via le recrutement d’un cabinet de consultants), c’est logiquement cette équipe qui a été au cœur de l’impulsion du groupe entre 2008 et 2011. Ce groupe a rassemblé peu à peu les acteurs intéressés par ces questions, c’est-à-dire un nombre assez restreint (quarante-cinq personnes). Il n’a jamais eu d’existence institutionnelle officielle. Sa durée de vie, tout comme ses activités, sont largement liées au calendrier de la réforme, et peut-être surtout à la personnalité du coordinateur du projet, homme particulièrement actif et consensuel14. C’est l’informalité de son organisation qui a permis que soient échangés des documents non pas secrets mais sensibles. S’ils avaient été secrets, alors le groupe TFCA (enclave bureaucratique au sein du ministère du Tourisme et relevant à ce titre de l’appareil de l’État) ne les aurait pas partagés par courriel. Ils étaient pourtant sensibles, puisqu’ils relevaient d’une réforme en cours, officiellement pilotée par l’État. C’est cette même informalité qui a permis que je fasse momentanément partie de la liste des membres. C’est donc parce que j’ai été réceptrice temporaire d’envois groupés de courriels, qu’aucune demande formelle de non-utilisation des documents joints ne m’a été faite et qu’aucune instruction particulière ne m’a été donnée concernant l’usage que je pouvais en faire, que les documents auxquels j’ai eu accès ont constitué des matériaux de première importance pour ma recherche.

Documents en pièces jointes et sur clé USB

Deux documents ont été fondamentaux. D’abord, dans un message daté du 16 juin 2009, le chef du projet TFCA envoie plusieurs documents, dont l’un est intitulé : « Estatuto Mozparques 12 06 2009 », c’est-à-dire « Statut de Mozparques 12 06 2009 ». Mozparques était le nom donné provisoirement à la future entité en charge des aires de conservation.

Capture du courriel en date du 16 juin 2009

Dans le texte du message, le chef du projet écrit : « Très chers collègues, voici la version actuelle de la création de l’entité autonome des aires de conservation. Je joins également des notes relatives au traitement des commentaires reçus ». Ce document est donc la version des statuts en date du 12 juin 2009 et comprend 12 pages.

Ce message comprend aussi un fichier nommé : « Acta do Encontro de dia 12 de Maio de 2009 », c’est-à-dire : « Minutes de la rencontre du 12 mai 2009 ». Le titre au sein du document lui-même, qui compte 5 pages, est : « Acta da Reunião do Grupo Técnico de Elaboração da Proposta de estabelecimento de uma Entidade de Administração de Àreas Protegidas Autonoma » – c’est-à-dire « Minutes de la réunion du groupe technique d’élaboration de la proposition d’établissement d’une entité autonome d’administration des aires protégées ». Il s’agit d’un document produit par le comité interministériel qui reprend, sous forme de tableau, le résumé des remarques faites par le groupe de conservation sur une ébauche précédente des statuts, les réponses que le ministère du Tourisme y apporte d’une part, et celles du comité interministériel d’autre part. Ce document est remarquable puisqu’il m’a permis de saisir une partie de la fabrique desdits statuts, grâce à un coup de projecteur sur le sommet de la machine bureaucratique que représente ce comité interministériel. Autrement dit, il m’a permis de saisir le poids relatif du groupe de conservation (essentiellement composé de bailleurs) à l’égard de la boîte noire de l’État. J’y reviendrai. Ce premier canal que sont les courriels groupés m’a donc permis d’avoir accès à deux documents : la version de juin des statuts, et la position du comité interministériel au regard des remarques et demandes du groupe de conservation concernant la future entité.

Un deuxième médium, lui aussi numérique, m’a permis d’avancer dans ma quête de mise à jour du processus de fabrique multi-acteurs d’un texte réglementaire. Ainsi, lors d’un entretien en juin 2009 avec un consultant qui travaillait comme assistant technique au sein de la DNAC et était associé au travail de rédaction des statuts, ce dernier me confia sur ma clé USB une série de documents, dont la version d’avril 2009 des statuts15.

Le procédé par lequel on me confiait des documents de travail par clé USB s’est multiplié lors de ma recherche16. J’ai été étonnée au début, mais cela est devenu par la suite si commun et donc « normal », que je n’y ai plus guère prêté attention. La facilité avec laquelle cela était fait, et surtout l’absence de contre-indications formelles quant à l’usage que je pourrais en faire, m’ont amenée à considérer que je pouvais les utiliser. Obtenir cette version a été formidable pour ma recherche. Celle-ci m’a permis de comparer trois versions des statuts et de tâcher d’en comprendre le cheminement : la version d’avril 2009 obtenue sur clé USB, la version de juin 2009 obtenue via mon inclusion aux envois groupés, et enfin la version finale publiée dans le Bulletin de la République fin mai 2011.

Cette version finale représente le quatrième document, obtenu grâce à un troisième et dernier médium numérique : le courrier électronique personnel. Ayant quitté le Mozambique le 10 avril 2011, je n’étais pas sur place lors de la publication des statuts de la nouvelle entité au Bulletin de la République, survenue le 25 mai 2011. J’écrivis donc au coordinateur du projet TFCA – qui avait alors quitté le projet et travaillait en tant que directeur d’une réserve nationale – pour lui demander s’il était en possession de la version numérique du Bulletin. Il l’était, et m’envoya le décret 11/2011 dans un message en date du 6 juin 2012.

Comprendre l’invisible administratif

Grâce à mes sources numériques, j’ai pu produire le tableau suivant (l’acronyme AC correspond à « aires de conservation »).

Évolution des statuts de l’entité en charge des aires de conservation

Version d’avril 2009 (canal : clé USB)	Version de juin 2009 (canal : envois groupés)	Version finale, mai 2011 (canal : courrier électronique personnel)
Agence des aires de conservation et de la faune sauvage du Mozambique (ACOFAB)	Autorité des aires de conservation du Mozambique (Mozparques)	Administration nationale des aires de conservation (ANAC)
Siège à Maputo	Siège à Beira	Siège à Maputo
Tutelle du ministère qui supervise les AC : homologation des programmes, des plans d’activités, des budgets, des rapports annuels et du règlement intérieur	Tutelle du ministère qui supervise les AC : non spécifiée	Tutelle du ministère qui supervise les AC : approbation des plans de gestion, nomination des membres du conseil d’administration
Montage institutionnel : conseil d’administration, direction générale, conseil consultatif, conseils de gestion des AC, administration des AC	Montage institutionnel : conseil d’administration, direction générale, conseils de gestion des AC	Montage institutionnel : conseil d’administration, administration des AC, conseils de gestion des AC
Conseil d’administration : conseil collectif de gestion, dont le président est nommé par le Conseil des ministres. Sont représentés le secteur public (quatre membres), les ONG, le secteur privé, les communautés locales, une personnalité nationale ou étrangère	Conseil d’administration : sont représentés le ministère de tutelle, le ministère des Finances, le secteur public (deux membres), les ONG, le secteur privé, les communautés locales, une personnalité nationale ou étrangère	Conseil d’administration : organe suprême et délibératif. Sont représentés le secteur privé (deux membres), le ministère de tutelle, le ministère de l’Environnement, le ministère des Pêches, le ministère de l’Agriculture
Direction générale : organe exécutif, nommé par le ministre de tutelle suite à un concours public	Direction générale : nommée par le conseil d’administration suite à un concours public	Direction générale : n’est plus prévue
L’Agence nomme les conseils de gestion des AC : mandat de cinq ans (compétences confuses)	L’Autorité supervise les conseils de gestion, dont les compétences et mandats seront définis par le ministre de tutelle	Conseils de gestion des AC : créés par l’Administration, rôle consultatif
L’administration des AC : nommée par le conseil d’administration de l’Agence ; responsable de la gestion administrative, financière, patrimoniale et technique de l’AC.	L’administration des AC : non mentionnée	L’administration des AC : monte les contrats et les met en œuvre

La comparaison des deux premières ébauches du texte avec le décret final, publié en mai 2011, est révélatrice : le rôle de l’État est considérablement accentué dans le montage approuvé par le Conseil des ministres, loin de l’idée d’une agence très autonome soutenue par de nombreux bailleurs17.

Dans la version d’avril 2009, l’agence des aires de conservation et de la faune sauvage du Mozambique (ACOFAB) est placée sous la tutelle du ministère qui supervise le secteur des aires de conservation, et est basée à Maputo. Le montage institutionnel prévoit en particulier un conseil d’administration composé de neuf membres : quatre représentants du secteur public (nommés par le ministre de tutelle), un représentant des ONG liées à la conservation, un représentant du secteur privé, un représentant des communautés locales qui vivent à l’intérieur et dans des aires adjacentes aux aires de conservation, et une personnalité nationale ou étrangère ayant une expérience reconnue sur les aires de conservation et/ou la faune sauvage. Les aires de conservation sont directement gérées par un conseil de gestion, composé d’un représentant du gouvernement provincial, d’administrateurs des districts concernés, d’un représentant des ONG locales désigné par elles, d’un représentant du secteur privé dans l’aire de conservation désigné par lui, de deux représentants des communautés locales désignés par elles – l’administrateur de l’aire de conservation peut assister aux réunions, mais il ne peut y voter.

Des points changent dans la version de juin 2009. Il ne s’agit plus d’une agence, mais d’une « Autorité des aires de conservation du Mozambique », appelée MOZParques et basée à Beira, deuxième ville du pays. Les conseils de gestion sont mentionnés, mais plus du tout décrits – on indique que leur composition, les formes de nomination, les mandats et les compétences seront définis par le ministre qui supervise les aires de conservation, sur proposition du conseil d’administration.

Malgré leurs différences, ces deux versions accordent une place assez importante à des membres extérieurs à l’État, avec des représentants d’ONG et de communautés locales au sein du conseil d’administration. La tutelle de l’État est bien présente, mais dans une bien moindre mesure comparée au décret de création de la nouvelle institution, publié au Bulletin de la République en mai 2011. Il y est en définitive question d’une Administration nationale des aires de conservation (ANAC). Le choix de la terminologie est remarquable : il renforce l’idée de rattachement à l’État, puisqu’il ne s’agit plus d’une agence ou d’une autorité. C’est en effet ce qui se dégage de ce décret, dont le contenu est fort différent des deux moutures évoquées : le rôle de l’État est bien plus important.

L’ANAC est ainsi un organisme public, doté de la personnalité juridique et d’une autonomie administrative, financière et patrimoniale. Le ministre qui supervise le secteur des aires de conservation en a la tutelle, et son rôle est notoire : en particulier, il nomme les membres du conseil d’administration, à l’exception de son président qui est nommé par le Premier ministre sur proposition du ministre de tutelle. Selon le montage institutionnel, c’est justement ce conseil d’administration qui est l’organe clé. Il est l’organe suprême et délibératif de l’Administration, et est composé de sept membres : le président, deux représentants du secteur privé, et un représentant pour le ministère en charge des aires de conservation, un pour l’Environnement, un pour les Pêches et un pour l’Agriculture. Les populations locales ne sont donc plus représentées. Ce comité d’administration pilote l’ANAC. Il n’est plus question d’une direction générale recrutée sur concours public, contrairement à ce qui était prévu dans les versions d’avril et de juin 2009. Le contrôle de l’État central s’illustre également par le rôle des conseils de gestion des aires de conservation, là aussi complètement revu. Ces conseils sont créés par l’ANAC, mais n’ont qu’un rôle consultatif. C’est l’administration des aires de conservation qui monte les contrats et les accords public/privé/communautaires et qui les met en œuvre.

Le document de travail du comité interministériel confirme ce resserrement des prérogatives de l’État. Je reproduis ci-dessous une partie du tableau (traduit) présent dans ce document (canal : courriel reçu via l’envoi groupé).

Sujet (qui correspond aux commentaires du groupe de conservation)	Position du conseil technique du Mitur (8 mai 2009)	Position du groupe technique de travail sur l’élaboration des statuts (12 mai 2009)
Le ministre ne doit pas approuver le plan de gestion, cela doit être fait par le conseil d’administration	Le plan de gestion est un instrument quinquennal, il est nécessaire que le ministre approuve puisqu’il a la tâche de superviser l’ACOFAB*	Est d’accord avec le comité technique du Mitur
Les procédures internes, les plans annuels et les altérations du budget n’ont pas besoin d’être approuvés par le ministre	Dans la mesure où le ministre a le devoir de superviser les activités, il doit approuver, pour accompagner le développement de l’ACOFAB. D’autre part le budget est celui de l’État, et il doit être défendu par le ministre au Conseil des ministres	En vérité ce qui est proposé c’est l’homologation du ministre […]. L’homologation permet que le ministre de tutelle fasse aussi partie de ce qui se passe au sein de l’entité
Le règlement intérieur doit être approuvé par le conseil d’administration, et non par le ministre	Il faut que ça soit le ministre, pour qu’il y ait parité avec les pratiques du pays	Est d’accord avec le comité technique du Mitur

*Le nom de l’agence/administration a fait longtemps débat. ACOFAB a été un temps retenu (Agência de conservação e de fauna bravia – Agence de conservation de la faune sauvage).

La première colonne synthétise des commentaires et demandes de la part du groupe de conservation18. La deuxième reprend la position du conseil technique du ministère du Tourisme19. La troisième indique les réponses que leur apporte le groupe interministériel, composé en cette occasion du chef du projet TFCA, d’un membre du projet TFCA, de la directrice du département des aires de conservation à la DNAC, de l’assistant technique de l’IGF à la DNAC, du directeur du département de faune sauvage au ministère du Tourisme, et de la directrice adjointe du pôle recherche du ministère des Pêches.

Si des convergences de vues se font jour – notamment sur le fait que le conseil d’administration propose le directeur général de l’Administration –, les commentaires émanant du groupe de conservation vont dans le sens d’une réduction du pouvoir du ministre de tutelle et donc vers une autonomie plus grande de l’agence. On peut lire en effet chaque commentaire comme une demande que le ministre soit le plus possible en retrait de la gestion des affaires courantes de l’Administration, ce qui est systématiquement retoqué par le conseil technique et le groupe interministériel. La prééminence du ministre (et donc de l’État) dans le pilotage de l’ANAC sera finalement validée par le décret de mai 2011. Autrement dit, alors que les bailleurs et les acteurs internationaux (via le groupe de conservation) n’ont eu de cesse de plaider en faveur de l’autonomie la plus large possible de l’entité en charge des aires de conservation, les organes issus de l’appareil de l’État20 ont poussé dans le sens inverse, l’État remportant au final la mise.

Conclusion

L’accès à cet ensemble de matériaux par des médias numériques m’a permis de mettre à jour le caché, l’invisible administratif. Et peut-être d’autant plus invisible qu’une partie du travail administratif transite dorénavant par des canaux numériques. En ce sens, pour reprendre les propos goffmaniens de Paloque-Berges (2016), recourir au numérique (par exemple les courriels) permet de dévoiler le « travail de coulisses », celui qui se trame derrière les ordinateurs des hauts fonctionnaires et des acteurs de l’aide. Ces sources ont été pivot dans mon analyse d’un État récipiendaire d’aide internationale, mais qui parvient à demeurer dans une large mesure pilote de l’action publique – en étant à même de maintenir ses prérogatives lors d’une réforme réglementaire et l’établissement de nouveaux instruments de politiques publiques. En particulier, l’accès à des sources par des canaux numériques a permis de pointer de manière saillante en quoi la sociologie de l’action publique implique la mise au jour de forums d’acteurs aux contours souvent très mouvants et difficilement traçables ou repérables. Ainsi, la fabrique des statuts de l’ANAC a bien montré l’existence et la confrontation de plusieurs forums, depuis le groupe de conservation, le conseil technique et le groupe interministériel, auxquels il faudrait ajouter le Conseil des ministres. Certains acteurs (le groupe TFCA) sont des marginaux-sécants (Crozier et Friedberg 2001), ou encore des médiateurs (Nay et Smith 2002), au sens où ils sont à l’interface de ces différents forums et contrôlent des zones d’incertitude que représente par exemple l’impossibilité pour des bailleurs de pénétrer le sommet de l’État. Les sources classiquement mobilisées dans les enquêtes sociologiques, à savoir la littérature grise et les entretiens, ne m’auraient sans doute pas permis de mettre à jour de cette façon ces différentes configurations d’acteurs, et le rôle des unes et des autres dans l’action publique. Autrement dit, ces médiums numériques m’ont permis de pénétrer une partie de la machine bureaucratique, en principe non repérable pour le·la chercheur·e, et donc de m’approcher au plus près non seulement des acteurs, mais plus profondément du processus même de la fabrique de l’action publique, en l’occurrence de l’adoption d’un texte réglementaire.

Par ailleurs, d’un point de vue plus théorique, l’obtention de ces sources a été synonyme de mise en lumière de ce que Weller (2018) appelle « la fabrique des actes d’État ». L’étude des écrits administratifs et de la paperasserie située en amont des dossiers est essentielle dès lors que l’on entend montrer non seulement comment l’État – ici un État sous régime d’aide – agit mais surtout comment il s’impose et, à travers ces écrits, fait. Une telle entreprise implique une ethnographie du travail bureaucratique qui, dans mon cas, a été rendue possible grâce aux canaux numériques, puisque c’est dans ces espaces de diffusion numérique que la production écrite s’est donnée à voir.

L’obtention de sources par des canaux numériques pose enfin la question de la définition d’une posture éthique pour le·la chercheur·e, à la fois pendant l’enquête puis à la publication des résultats. En effet, pour reprendre le cas des envois groupés, si un acteur a accepté de m’inscrire, qu’en est-il des autres membres du groupe ? Qui accepte ? Qui consent à l’observation ? La réponse à ces questions a eu une incidence importante dans ma décision d’utiliser ces sources, dans mon travail d’analyse puis dans mes publications. Ma démarche a été de considérer que je pouvais, sous certaines conditions, utiliser ces sources. Ceci ne signifie pas que j’ai estimé qu’il existe un « consentement muet » de la part de l’ensemble du groupe de conservation ou des rédacteurs des versions de travail.

Dans le cadre de la présente publication, une dizaine d’années ont passé. Les acteurs concernés ont dans leur immense majorité changé de poste. J’en ai rencontré beaucoup lors de mes terrains ultérieurs au Mozambique, et jamais la question de mon usage desdits documents n’a été abordée – alors même qu’il n’était pas rare que pendant des entretiens, mes interlocuteurs m’indiquent clairement que tel et tel passage était « off the record ». Depuis ma thèse, ma façon de gérer la délicate question de l’exploitation du confidentiel, et que je perpétue aujourd’hui, consiste donc d’abord à anonymiser mes enquêtés. Je reproduis ensuite une partie des documents obtenus par les canaux numériques, mais je les traduis, ce qui induit à mon sens une première barrière de confidentialité, et surtout je ne les reproduis pas in extenso, opérant donc des choix analytiques. Enfin, si dans les références de cet article, les documents en question sont référencés21, ils ne le sont pour ainsi dire que dans ma bibliothèque personnelle (sauf pour le décret de 2011, puisqu’il s’agit d’un document officiel), et n’ont pas vocation à être diffusés. Ce sont mes réponses à l’enjeu de savoir comment équilibrer au mieux la tension entre l’incertitude persistante relative à l’autorisation d’utiliser ces documents d’une part, et l’intérêt heuristique des informations qu’ils contiennent d’autre part.